当前社区建设主要法治问题分析
李越¹，陈喻伟²
（1．三峡大学政法学院，湖北 宜昌 443002；2.湖北诚昌律师事务所，湖北宜昌 443000.）
摘要：经过二十年的社区建设实践探索，我国已形成了各地各具特色的社区治理模式。宜昌市对社区建设进行了统一规划和部署，以组织、基础设施、社区服务和社区管理长效机制建设为基础，实施了主抓中心城区社区居委会建设的“123”行动计划。但与此同时，宜昌市社区建设还处在探索阶段，也存在着不少问题。为了开创社区建设的新局面。必须从加强社区建设的立法工作、加强社区党建工作，减少行政干预等方面入手，依法开展新型社区建设。
关键词：社区建设 宜昌市 法治问题
前言
“我国的社区建设，是指在党和政府的领导下，在城市中依靠基层社区力量，利用各种社会资源，强化社区自治功能，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量”[1]，促进城市基层民主建设，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，从而全面推进城市社会主义现代化建设。
一、我国城市基层社区法治建设历程
1982年，城市居民委员会制度首次写入中国宪法。1986年，民政部第一次把“社区”概念引入到政府实际工作中，倡导在城市基层范围内开展以民政服务对象为主体的社区服务活动。1989年12月26日全国人大通过《城市居民委员会组织法》，第一次将“社区服务”以法律条文形式却定下来。1991年，民政部提出“社区建设”的工作思路，整合社会资源力量，共同推进社区建设。此后，全国开展了社区建设示范活动。
根据学术界的分类，经过二十年的社区建设实践探索，我国目前大致形成了以下几种社区治理模式：如以社区服务为龙头，提升社区功能的 “青岛模式”;以政府为主导力量街道为社区功能单位，政府、法律和市场三者结合推动社区发展的“上海模式”；政府与老国有企业和军队合作，以改造社区基层管理体制，建设民主自治框架为核心的“沈阳模式”；以转变政府职能调整政府与社区关系, 构建社区自组织网络为特点的“武汉模式”。几种模式各有特色，但是总的看来都是一种政府为主导，其他社会组织配合的模式。我们以湖北省宜昌市为例。
二、宜昌市社区建设现状
宜昌市位于中部地区，经济发展水平与政治环境在湖北省内均位居前列。目前全市共有社区居委会250个，其中中心城区社区居委会123个。2000年以来，市委、市政府对社区建设进行了统一规划和部署，以组织、基础设施、社区服务和社区管理长效机制建设为基础，实施了主抓中心城区社区居委会建设的“123”行动计划。宜昌市的做法主要是：
（一）在组织建设方面。1、依照《居委会组织法》的规定实行“三推一选”的选举方式，即社区党组织、居委会成员候选人，分别由社区党员、选民或户代表、驻社区单位代表共同提名推荐，按得票多少顺序确定，正式选举时由党员、选民或户代表按照差额选举直选；2、运行上推行“选聘分离”、“议行分设”，通过选举产生的居委会作为社区决策机构，其成员不坐班，聘请专职社工管理社区日常事务；3、管理上健全“三制一评”制度，即居务公开、居民听证、重大事项票决和民主评议专职社工制度。
（二）基础设施建设方面。1、将社区用房纳入城市建设规划，出台专门文件扶持社区用房的建设，并按照“建成一个、验收一个、拨付一个”的原则对验收合格的社区每个补助20万元，要求中心城区社区用房全部达到300平方米以上；2、在全市开展了市直单位对口帮扶和社区辖区机关、部队、企事业单位共驻共创活动。3、创新服务体系方面。开展了“卫生服务、文化体育、平安创建、文明创建”四项进社区活动。
宜昌市的社区建设基本情况，可以明显的反映出目前我国社区建设中政府行政力量主导的时代特点。
三、目前社区建设中存在的主要法治问题
通过上述资料反映出，宜昌市社区建设虽然在政府主导下取得了一定成绩，但也存在着不少问题，主要表现如下：
1、社区建设创新工作法律依据不足。
《城市居民委员会组织法》是1989年制订，当时我国对社会还在实行单一化的管理模式，这种模式在当时的条件下具有一定的合理性和有效性。但是随着改革开放和社会主义市场经济的发展，社会形式发生了极大的变化：如社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，单位制逐渐被打破，单位人逐渐转变成了社会人、社区人；社区工作经过各地十余年的不同探索探索，在基层社区管理、服务、文化、教育、治安、卫生、经济甚至就业等方面积累了大量新的经验，已经由原来比较简单的社区服务走向全面发展的新阶段。
因此，现行法律已经无法对下一步的居委会建设工作提出明确的指导方针，已显然不能适应目前形式的要求。
2、社区建设中行政主导力量过强。
民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。但：（1）从工作安排角度。目前居委会工作可分为五大类近百项，其中政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80％以上，居委会主要承担行政工作。社区居委会在较长的时期内，仍然承担着来自于政府施加的行政管理职能；（2）从工作经费角度。目前社区居委会的经费来源有三部分：政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹，其中主要经费来源是政府的财政补助；（3）从考核机制角度。目前对社区居委会的监督考核是将居民民主评议社区居委会，和政府对社区进行考核评比相结合。两种监督考核形式中，由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩，因此街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位。“这样，作为城市居民基层群众性自治组织的居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办的事项。” [2] 城市社区建设的基本原则与社区工作实际存在着一定差距。
3、社区缺乏依法自治的软硬件准备。
因我国社区建设起步较晚，现阶段：（1）政府主导了社区工作，社区居委会与政府之间是全面依附的关系，而日益与社区居民脱离，逐渐失去自治性，成为行政性或准行政性组织；（2）公众的法律意识、社区居民的自治意识淡薄，主动参与社区建设的民主意识欠缺,而 “ 居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说居民的参与状况还决定着社区建设的效果。”[3]；（3）前一阶段的社区建设还集中在主城区的社区办公用房和公益性用房等硬件设施建设上，城郊部位社区和原企业社区硬件设施还未跟上，相关社区工作人员、服务方法等软件的建设则远未达到现代社区的要求；（4）目前我国尚未形成专业的符合现代社区建设要求的社区工作者队伍，社区工作者有等通过专门和系统的培训及充实高素质人才得到加强；（5）由于社区工作与服务方法的滞后，居民参与期望与现实之间形成了矛盾。其“实质上是一个利益关系或者说权力的再调整问题”。[4]
四、开创社区建设新局面的建议
（一）加强社区建设的立法工作。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“推进社区建设，完善基层服务和管理网络。全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”胡锦涛总书记2007年10月15日在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告则进一步提出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”在《居委会组织法》修改前，上述文件应当成为新时期社区建设社区建设指导思想。
近年来，各地同时开展了各种社区建设的探索与实践，积累了许多经验。同时，学术界对社区基层民主建设作了许多有益的理论探讨。因此，在《居委会组织法》修改前，新时期社区建设应当同时遵照《居委会组织法》和上述党的文件精神，各地可以先行制订地方性社区发展规划或实施意见，创造性的开展社区建设工作，以地方立法的形式促进《居委会组织法》的进一步完善。
（二）加强社区党建工作，减少行政干预。
民主是社区建设的灵魂，自治是社区建设的方向。完善社区自治是建设和谐社会的切入点，也是社会主义新型民主的增长点。十七大报告明确提出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。”而并非行政机关领导的基层群众自治机制。因此，在新时期的社区建设实践中，应当遵循毛泽东同志“支部建在连队”的党建思想，加强社区党建工作，减少行政干预。
（三）创新体制机制，实现政事分开，推行议行分设。
以扩大居民参与、提高自治能力实现社区居委会自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”（居民代表大会）“两个机构”（社区议事会、居民委员会）的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。
（四）结合社区管理和物业管理，依法开展新型社区建设。
2003年9月1日开始施行的《物业管理条例》规定，国家提倡业主公开、公平、公正的市场机制选择物业管理企业。市场主主体介入社区管理后，利用市场手段能迅速整合优势资源，对社区服务、文化、教育、治安、卫生、经济实行较好的常规管理。因此将《居委会组织法》与《物业管理条例》相结合，同时开展社区管理和物业管理，将极大的拓宽社区管理新方法和手段。
（五）结合社区服务和辖区内社会组织服务，创新社区服务工作。
社区居委会与三类社区内社会组织相结合开展服务工作：1、社会公益组织，如慈善总会、红十字会、志愿者协会等。社会公益组织提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念；2、社会中介组织，如律师、家政公司等。直接为有服务需求的社区居民和老年人、残疾人、儿童提供专业服务；3、非盈利性文化组织，如书法协会、登山协会、网球俱乐部等。这些社会组织的基本作用有：第一：社会服务功能。如宜昌市有700余人拥有心理咨询师资格，而直接从事该项工作的不足10%，二马路社区创办的“孙才清心理咨询平台”为社会提供免费心理咨询服务，在全国全省都产生了广泛的社会影响，取得了良好的社会效果；第二、社会沟通功能。非营利组织可以在社区居民、居委会、党委、政府及物业公司之间建立新的联系纽带；第三、倡导社会文明的功能。社区非营利组织倡导的无偿服务理念，有助提高社区居民素质，倡导社会文明。
目前，按照党中央和国务院的要求，我国城市社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市、由东部地区向西部地区推进。社区建设还处在探索阶段，面临着诸多问题，但只要国家高度重视，社会各界大力支持，社区工作者辛勤奉献，社区成员积极参与，一定可以建成管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的具有中国特色的新型基层社区体系，逐步实现“政府依法行政、社区依法自治”，为我国民主与法制建设打下坚定的基础。
参考文献：
[1]林尚立，《社区民主与治理：案例研究》[M].北京：社会科学文献出版社,2003年版(第2页)。
[2]向德平，《社区组织行政化：表现、原因及对策分析》，《学海》2006年第3期。
[3] 徐永祥，《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版（第１２页）。
[4]徐中振、李友梅.生活家园与社会共同体[M].上海：上海大学出版社,2003年版（第11页）。
The Discuss Of Legislative Work Of Community Building
LI Yue¹,Chen Yuwei²
Abstract:After 20 years of community building practice and exploration, there have been several different community governance model in China. Yichang City has done a unified planning and deployment on the community building . Based on the the organization, infrastructure, community services and long-term mechanism of community building management , Yichang City implements the "123" plan to mainly control center city community building .At the same time, Yichang City community building is still in the exploratory stage, there are also many problems. In order to create a new situation in communities building.,we must strengthen the legislative work of community building, strengthen the party building work in communities, and reduce the administrative intervention, and build new communities in accordance with the law.
Key words: community building; Yichang City; legislative work of community building
作者简介：
1、李越（1976—），女，湖北三峡大学政法学院讲师、公务员考试中心主任，陕西省西安市人，湖北大学历史文化学院博士研究生，研究方向为中国近现代史和行政史。
联系地址：湖北省宜昌市大学路三峡大学政法学院，邮政编码：443002，联系电话:13197311325、0717-6495064，电子邮箱：cyw8619701@126.com。
2、陈喻伟（1972—），男，湖北诚昌律师事务所主任、省法学会会员、市政协委员，湖南省龙山县人，华中师范大学法学本科毕业,研究方向为合同法与经济类刑事犯罪问题。
联系地址：湖北省宜昌市沿江大道129号11楼诚昌律师事务所，邮政编码： 443000，联系电话：13308609980，传真：0717-6255552，电子邮箱：ly13886658527@126.com。