陈喻伟[1] 徐建[2]

[摘要] 地役权是不动产物权的一种，指地役权人因通行、取水、排水、铺设管线等需要，利用他人的不动产（供役地）或者限制他人不动产的利用，以提高自己的不动产（需役地）效益的权利。十八届三中全会以后，我国征地规模将大幅减少，除在大中型水利水电项目建设中需要继续采用征收、划拨取得土地使用权的方式解决用地问题外，基层电力企业在电力设施建设过程中，应当积极探索采用地役权等新的法律手段解决用地问题。但地役权具有不缺乏稳定性等特殊性，需要通过加强登记管理、规范合同管理、注意地役权不当消灭等方式加强法律风险防控，确保电力建设用地需求。

[关键词] 电力设施建设 用地形式 地役权 风险防控

 

一、当前电力设施建设的主要用地方式与缺陷

电力工业是国民经济的基础性能源产业，电力设施布局的规划，是城乡规划的组成部分，电力设施布局规划，要与土地利用规划，与城乡规划相衔接。我国大中型水电项目建设过程中，通常根据《土地管理法》、《电力法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律、法规的规定采用征收、划拨取得土地使用权的方式解决用地问题，但单一采用征收、划拨取得土地使用权的方式不能完全解决电力设施用地，尤其是基层电力企业建设用地问题。 

1、在集体土地上建设电力设施程序复杂。在集体土地上进行建设时，必须先将集体土地征收为国有土地。然而，基层电力企业大量杆、塔等电力设施设备占地面积微乎其微、且数量庞大，难以全部采用征收、划拨方式取得。

2、立法不明。《电力法》第16条规定，电力建设使用土地，有征收及其它方式，但对其它方式并未作出明确规定。部分地方立法如《湖北省电力设施建设与保护条例》规定：电力架空线路所经过空间、杆塔和配电变压器等设施所占用地表、电缆所经过通道及电力设施保护区不实行征地，不办理土（林）地使用权证。

3、管理难度大。由于电力设施点多、面广、线长，即使电力企业对所有建设用地全部采用征收方式，也无法对所有的电力设施安全专人看护，进行完全有效管理，无法杜绝电力设施被盗窃、破坏、违章施工、违章种树建房引发的法律风险。

2013年11月召开的党的十八届三中全会对今后农村用地问题提出了重大战略调整，“三中全会关于土地改革的内容得到落实后，征地规模将会逐步缩小是专家们的共同判断。中国土地学会副理事长黄小虎谈到，改革以后，政府征地数量势必大幅度减少。”[3]今后，除大中型水利水电工程需要继续采用传统的征收、划拨方式解决建设用地外，基层电力企业需要结合农村土地改革发展趋势，积极探索利用地役权等新的用地方式解决电力设施建设用地问题。

 

二、地役权的法律特点

地役权是指地役权人因通行、取水、排水、铺设管线等需要，利用他人的不动产（供役地）或者限制他人不动产的利用，以提高自己的不动产（需役地）效益的权利。2007年10月1日起施行的《物权法》第一百五十六条第一款规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益。”地役权的基本特点：

1、地役权是权利人为了对自已所有或使用的不动产的便利而对他人所有或使用的土地加以利用的用益物权。

2、地役权的主体既可以是不动产的所有权人，也可以是不动产的使用权人

3、地役权的客体通常是土地。

4、地役权的存在以权属不同的两个不动产为一般条件，即地役权的构成一般由供役地（供他人行使的地块则称为供役地）与需役地（需要役使他人土地的不动产称为需役地）为存在前提，需役地不动产所有权人或使用权人拥有地役权，称为地役权人，供役地不动产所有人或使用权人负有供役的义务，称为地役人。

5、地役权权利内容依当事人在设定地役权时需役地的需要而采用书面形式进行约定。

6、地役权具有从属性，地役权作为一种用益物权本质上为一种独立的物权，因地役权是为需役地的利益而设定的权利，顾从属于需役地而存在。《物权法》第一百六十四条规定“地役权不得单独转让。土地承包经营权、建设用地使用权等转让的，地役权一并转让，但合同另有约定的除外。”

 

三、电力设施建设运用地役权用地方式的优势

1、地役权用地方式能够满足用地需要。

基层电力企业利用地役权架设杆、塔，既不需要获取土地权属，而在获得通行权。划定电力设施保护区，也只是为保护电力设施设备。具有物权属性的地役权完全能够满足基层电力企业的用地需要。换言之，在电力设施建设中征地或设定地役权对电力企业而言并无二致。

2、地役权用地方式有利于缓解用地矛盾。

征地与地役权合同并行，赋予土地使用权人更多的选择。在采用征地的方式中，因土地使用权人将完全将土地使用权让渡出来，土地使用权人往往会基于对土地的未来价值的过高期待通过抢建房屋、抢种树木等方式尽可能多的获取补偿。而在采用设定地役权的方式中，设定地役权并不导致土地使用权人完全让渡权利，而仅对其供役地的权利设定限制，土地使用权人的原有权利并不消失。并且在地役权合同履行期限能获得持续的收益。因而一般不会基于地役权的设定漫天要价。因此，赋予土地使用权人选择权往往更有利于其作出理性选择，缓解用地矛盾。

3、地役权的权能优于相邻权。

相邻权不能满足基层电力企业的建设用地需求。因为相邻关系要求不动产相互毗邻，而供电站、目的网络与沿途各建设点并不绝对相邻，甚至相距遥远，不符合相邻关系的逻辑前提。何况，按照相邻关系规则，要求以造成损失最小的路线和方法设计和建设，无法满足电力设施建设规划的需要。地役权作为一种用益物权本质上为一种独立的物权，而不像相邻权作为所有权或使用权的扩张或限制。因地役权是为需役地的利益而设定的权利，从属于需役地而存在，无相邻权的上述限制。可以比较好的满足基层电力企业零散设施建设的需要。

4、地役权的权能优于承租权。

承租权属于债权，具有相对性。而地役权是物权，具有独立性。既可以根据《物权法》第一百五十八条之规定通过登记，取得对抗第三人的效力。且根据《合同法》第二百一十四条之规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”而《物权法》第一百六十一条规定：“地役权的期限由当事人约定，但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。”不受二十年期限限制。

5、地役权用地方式有利于电力设施设备保护。

对擅自在电力设施保护区内种植高杆林木的问题，可以按照《物权法》直接要求侵权人消除危险、恢复原状或者赔偿损失。

 

三、电力设施建设运用地役权方式的主要法律风险控制点

（一）加强电力设施建设用地中的地役权登记管理。

1、《城市规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”在现实中，由于建设规划、建设许可部门没有合适的渠道，了解电力设施布局状况和征求电力部门意见，有时会出现电力设施所在地规划为其他用途。而进行地役权登记将有利于规划部门掌握电力设施的分布情况，避免作出与现实情况相冲突的规划方案。

2、关于地役权的登记，《土地登记办法》第三十七条进行了明确的规定，实践中应当注意以下几点：

①地役权登记实行的登记对抗主义，而不是登记生效主义。“随着我国人口的增长和工业化的发展，土地资源越来越缺乏，解决土地资源的有限性与人类日益增长的需要之间的矛盾。需要通过确认土地之上的各种物权实现土地的高效率的利用。我国农村，地役权80%-90%都是不登记的。为了方便群众，减少成本，物权法对地役权实行登记对抗主义。”[4]

②当事人申请办理地役权登记时，供役地和需役地的权属状况特别是供役地的权属状况应当清楚无争议，当事人应当提供需役地和供役地的土地权利证书。

③地役权的期限由当事人约定，但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的期限。

④地役权登记直接由国土资源行政主管部门办理即可。

⑤符合地役权登记条件的，国土资源行政主管部门应当将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的土地登记簿和土地权利证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的宗地档案中。

⑥供役地、需役地分属不同国土资源行政主管部门管辖的，当事人可以向负责供役地登记的国土资源行政主管部门申请地役权登记。负责供役地登记的国土资源行政主管部门完成登记后，应当通知负责需役地登记的国土资源行政主管部门，由其记载于需役地的土地登记簿。

（二）完善地役权合同。

《电力法》第53条虽规定，在电力设施保护区内，任何人不得修建、种植可能危及电力设施安全的建筑物、植物。但由于电力设施长期处于户外，而且分布于各街道、城乡结合部、农村等地，电力部门不可能分派大量的人力去管理，所以对各个地方电力设施往往无法做到实时监控。公安机关也往往因信息传递滞后、侦破难度大等因素的制约，对于电力设备被盗、被破坏的案件侦破率较低。而供役地权利人往往居住生活在所架设电力设施的周边，对电力设备的看护，电力企业对电力设施的监控、及信息的传递有着天然便利的条件。

在设定地役权的同时，需要通过完善地役权合同，在合同中对供役地权利人设定对供役地上所架设修建的电力设施约定看护义务。在合同的履行期限内，供役地提供人对电力设施的有动力，也义务进行看护。能够对盗窃行为、其他单位的违章施工、线路地下危害电力设施安全的防范起到积极的作用。使电力企业能够及时掌握信息向相关部门举报、控告，追究相关人员的刑事、行政、民事责任，弥补企业损失，对周边群众进行警示教育。避免在线下违法建房、种植等行为成为既成事实，增加清障难度。

（三）注意地役权合法消灭引起的法律后果。

地役权作为不动产物权的一种，不动产物权的消灭原因当然适用于地役权。在电力设施建设用地情况下，非因电力企业原因所引起的地役权消灭的原因如下：

①因自然灾害或其它原因所导致的供役地灭失。

②合同期满或其他预定事由的发生。如果地役权设有期限的，那么期届满的地役权归于消灭。设定地役权的合同若附有解除条件的，条件成就时地役权也归于消灭。

③供役地权利人在符合法定条件时解除地役权合同的。电力企业违法用地或者逾期付款且在合理期限内经两次催告未支付的，供役地权利人有权解除地役权合同，地役权消灭。

电网中的杆、塔都不是独立的个体，而是由发电、供电、杆、塔等设施设备组成的一个庞大的系统，地役权并非一个完整的物权，具有相对不确定的法律特征，如果不注意防范因个别使用地役权用地方式建设的杆、塔和设施设备地役权不当消灭所引起的风险，则可能导致整个电网系统的风险。因此，需要对使用地役权用地方式建设的电力设施设备加强日常管理，按时付费，制订地役权消灭时的处理预案，避免法律风险。

 

结语

电力设施建设与保护是一个系统工程，不可能仅仅依靠单项措施可以完成。特别是电力体制改革后，电力企业已经没有了行政执法权，也无法通过法律授权获得行政执法权。因而当电力保护区内出现违法建设、施工、栽树等现象时，电力企业应及时介入，依照法律规定明确自身权利，通过与行政机关的配合充分行使权利，及时通过对侵权人的举报、控告，追究其民事、行政乃至刑事责任来保障自身的合法权益。电力企业应当站在“便于日常管理，减少经营风险”的出发点，结合《物权法》、《电力法》等法律、法规，对各类电力设施建设用地形式进行科学合理的分析，充分运用地役权等新的法律手段，确保电力设施建设用地需要。